Статья Вадима Бородкина, советника Orchards, и Александры Мурашовой, юриста Orchards, в рамках совестного проекта Orchards и Legal Insight «ЭкоLAW».
Обращение с отходами — вопрос, который может возникнуть у каждого. Независимо от того, в какой отрасли экономики осуществляется деятельность, проблемы, связанные с обращением с отходами, актуальны для всех. Несовершенство законодательства в данной области приводит к неопределенности правоприменения в отношении споров, связанных с обращением с отходами, а также к формированию противоположных подходов судов к их разрешению. Авторы статьи на примере отдельных судебных дел анализируют, какие проблемы являются действительно актуальными и к каким выводам приходят суды при рассмотрении споров в области обращения с отходами.
Обращение с отходами — это деятельность по сбору, накоплению, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и размещению отходов. В зависимости от степени негативного воздействия на окружающую среду отходы относят к пяти классам опасности:
- I класс — чрезвычайно опасные отходы;
- II класс — высокоопасные отходы;
- III класс — умеренно опасные отходы;
- IV класс — малоопасные отходы;
- V класс — практически неопасные отходы.
Критерии отнесения отходов к I–V классам опасности установлены Приказом Минприроды России от 04.12.2014 No 536 «Об утверждении критериев отнесения отходов к I–V классам опасности по степени негативного воздействия на окружающую среду». С учетом данных критериев издан Приказ Росприроднадзора от 22.05.2017 No 242 «Об утверждении Федерального классификационного каталога отходов», в котором содержатся указания на тот или иной класс опасности отходов. Также при обращении с отходами следует учитывать сведения из Банка данных об отходах и о технологиях использования и обезвреживания отходов различных видов.
Вопросы в области обращения с отходами сейчас актуальны и для законодателя. Государственной Думой РФ 6 июля 2022 в третьем чтении были приняты поправки к Федеральному закону «О недрах» и Федеральному закону «Об отходах производства и потребления». Как указывает профильный Комитет Государственной думы по экологии, поправки направлены на упорядочение обращения с отходами и стимулирование полезного использования отходов недропользования, максимального вовлечения в хозяйственный оборот вскрышных и вмещающих горных пород и упрощения регулирования деятельности региональных операторов ТКО. Положения поправок призваны регламентировать использование недропользователем отходов производства для обустройства месторождений, ликвидации горных выработок, рекультивации земель неопасными отходами, а также их продажи другому недропользователю.
ОСНОВНЫЕ ВИДЫ СПОРОВ
С учетом большого объема различного законодательного регулирования в области обращения с отходами, дифференцированного подхода законодателя в зависимости от сферы деятельности, а также отличия проблем, с которыми могут сталкиваться субъекты в процессе хозяйственной деятельности, споры в области обращения с отходами разделены по группам:
- споры, связанные с размещением отходов;
- споры о взыскании платы за размещение отходов;
- споры, связанные с нормативами и лимитами на размещение отходов. Приведенные виды споров взаимосвязаны. Потенциально любой спор, предметом которого является обращение с отходами, может способствовать инициированию последующей череды споров, относящихся к иным группам.
ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА НАРУШЕНИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ОБ ОБРАЩЕНИИ С ОТХОДАМИ
Статьей 28 Федерального закона от 24.06.1998 No 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (далее — Федеральный закон No 89) предусмотрена дисциплинарная, административная, уголовная и гражданско-правовая ответственность за нарушение законодательства об обращении с отходами. При этом субъектами ответственности названы должностные лица и граждане. В отношении юридических лиц указаний нет.
Ответственность юридических лиц предусмотрена Кодексом об административных правонарушениях РФ. В нем содержится ряд специальных составов правонарушений, при наличии элементов которых юридическое лицо может быть привлечено к административной ответственности, в частности за несоблюдение требований по обращению с отходами производства и потребления (ст. 8.2 КоАП РФ) и отходами животноводства (ст. 8.2.3 КоАП РФ), а также за не- соблюдение санитарно-эпидемиологических требований (ст. 6.35 КоАП РФ).
ОТДЕЛЬНЫЕ АСПЕКТЫ СПОРОВ В ОБЛАСТИ ОБРАЩЕНИЯ С ОТХОДАМИ
ДОБЫЧА (О ВСКРЫШНЫХ ПОРОДАХ)
В соответствии с ГОСТ Р 59071-2020. «Национальный стандарт Российской Федерации. Охрана окружающей среды. Недра. Термины и определения» вскрышные породы определяются как горные породы, которые необходимо удалить при открытой разработке месторождения полезного ископаемого.
Анализ судебной практики показывает значительную вариативность споров, связанных со вскрышными породами. Разберем некоторые примеры.
Пример 1. Вопросы квалификации вскрышных пород. IV или V класс опасности. Согласно Приказу Росприроднадзора от 22.05.2017 No 242 «Об утверждении Федерального классификационного каталога отходов» вскрышные породы относятся к V классу опасности. Однако нужно иметь в виду, что Росприроднадзор может переквалифицировать вскрышные породы, присвоив им IV класс опасности. Дело в том, что при проведении проверки Росприроднадзор отбирает пробы и проводит лабораторные исследования, на основании которых может сделать вывод о присвоении отходам иного класса чем V.
При проверке обоснованности подхода Росприроднадзора и выводов, сделанных им в отношении возможной иной квалификации отходов, суды часто поддерживают государственные органы, признавая правомерность переквалификации. В этой связи целесообразно обратить внимание на подходы судов к разрешению таких споров, формируемых с учетом Федерального классификационного каталога отходов (далее — ФККО) и результатов экспертизы. Даже при наличии обширного нормативного регулирования и развитой системы классификации отходов суды не следуют формально закону, а переносят спор в область фактического исследования, результат которого сводится к выводам судебной экспертизы. Значение экспертизы, включая представление внесудебных заключений специалистов, является преобладающем при рассмотрении не только споров, связанных с обращением с отходами, но и вообще любых экологических споров.
Особенности судебной оценки внесудебных заключений по спорам о классификации отходов можно проиллюстрировать на примере дела No А59–5495/2018, в рамках которого суды уделили внимание порядку отбора проб, их доставке и идентификации объекта исследования. На основе этого дела можно сделать следующий вывод: если сбор материала для исследования осуществлялся самим обществом, суд признает протоколы исследования проб ненадлежащим доказательством, поскольку все мероприятия с пробами должны осуществляться независимой лабораторией.
Также правоприменителям необходимо учитывать еще один нюанс. При сопоставлении выводов экспертизы с ФККО суды указывают, что соответствие отходов классификатору по наименованию еще не означает их фактическую принадлежность к указанному классу. Включение в классификатор и присвоение класса не препятствуют проверке химического и компонентного состава отхода в ходе осуществляемой государственным органом проверки, а из п. 2 ст. 14 Федерального закона No 89 в совокупности с иными его положениями не следует, что сопоставление образующихся в процессе производства отходов на предмет наличия таковых в ФККО осуществляется только по сходству их наименований.
Пример 2. Включение вскрышных пород в лимиты на размещение отходов. Необходимость получения положительного заключения государственной экологической экспертизы (далее — ГЭЭ для исключения из лимитов). Преобладающий подход судебной практики заключается в констатации необходимости включения вскрышных пород в лимиты на размещение отходов. Доводы об использовании вскрышных пород для ликвидации горных выработок суды, как правило, отклоняют. По мнению судов, вскрышные породы даже при использовании для ликвидации горных выработок не перестают быть отходами. Исключение вскрышных пород из лимитов на размещение отходов возможно только в случае признания их безопасными.
Также судебной практикой отмечается обязательное получение заключения ГЭЭ для использования отходов производства и потребления (в том числе вскрышных пород) с целью рекультивации карьерной выемки. Такое использование вскрышных пород фактически является размещением (захоронением) отходов.
В большинстве случаев суды признают, что без положительного заключения ГЭЭ нельзя признать отходы безопасными и исключающими негативное воздействие на окружающую среду в силу п. 6 и п. 14 Постановления Правительства РФ от 03.03.2017 No 255 «Об исчислении и взимании платы за негативное воздействие на окружающую среду». При этом стоит отметить наличие альтернативной позиции в судебной практике, являющейся скорее исключением. Так, орган Росприроднадзора обратился с требованием о взыскании задолженности по плате за негативное воз- действие на окружающую среду за сверхлимитное размещение отходов. В обоснование правомерности своей деятельности общество указало на использование отходов IV и V классов опасности для проекта по рекультивации карьера. Отказывая государственному органу в удовлетворении его требований, суд указал, что для осуществления рекультивации обществом было получено положительное санитарно-эпидемиологическое заключение территориального органа управления Роспотребнадзора, заключение заведующего отделом природных ресурсов городской администрации, а также гидрогеологическое заключение, утвержденное Департаментом по недропользованию по Уральскому федеральному округу (Уралнедрами).
В указанном деле суд, обращаясь к признакам, перечисленным в ст. 1 Федерального закона No 89, разграничил такие мероприятия, как рекультивация и захоронение отходов, а также указал, что переквалификация действия общества с «утилизации отходов» на «размещение» в связи с отсутствием утвержденных лимитов противоречит действующему законодательству и существу выполняемых обществом работ.
Однако еще раз отметим, что в настоящее время приведенный подход не является преобладающим в судебной практике, а скорее представляет собой исключение. Поэтому в целях снижения негативных последствий и создания ситуаций, в которых будет инициирован судебный спор по поводу размещения вскрышных пород, следует уделять внимание фактическому исследованию химического и компонентного состава отходов при осуществлении текущей деятельности, а также надлежащему документальному оформлению сопровождения выполняемых работ с отходами, в том числе рекультивации. Такие превентивные меры позволят в будущем если не избежать негативного судебного сценария, то хотя бы смягчить его и обезопасить бизнес.
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО (О СВИНОМ НАВОЗЕ, КУРИНОМ ПОМЕТЕ)
Ни в законодательстве, ни в судебной практике вопрос об отнесении к продукции свиного навоза (куриного помета и пр.), являющегося также отходом, не решен однозначно. Результаты оценки судами представленных доказательств на предмет возможного отнесения свиного навоза к продукции разнятся: одни стараются оценивать представленные доказательства комплексно, другие отдают предпочтение документальному оформлению процесса вторичного использования.
Пример 3. Определение природы: отходы vs удобрение. Определение отходов для отнесения их к продукции осуществляется с учетом непрерывного использования веществ в рамках единого технологического цикла по производству продуктов, исключающего необходимость их утилизации или удаления. В ходе такого использования вещества становятся продукцией. Именно этот подход судебная практика признает обоснованным.
При идентификации накопленного количества отходов для использования в качестве вторичных ресурсов, в частности в соответствии с п. 3.4.13 ГОСТР 54098-2010. «Национальный стандарт Российской Федерации. Ресурсосбережение. Вторичные материальные ресурсы. Термины и определения», утвержденным и введенным в действие Приказом Ростехрегулирования от 30.11.2010 No 761-ст, принимаются во внимание следующие признаки:
• наличие документов, подтверждающих факт возможного хозяйственного использования отходов как сырьевой базы;
• намерение (решение) собственника отходов использовать их в своем производстве или отгрузить другим потребителям для хозяйственного использования.
Именно правильное документальное оформление в большинстве случаев позволяет легализовать отходы для использования в качестве продукции. Такими документами являются: стандарты организации, технические условия, технологические регламенты организации, паспорта качества. Также необходимо уделить внимание подтверждению документов, что можно сделать посредством экспертизы по стандартизации и сертификации, а также государственной экологической экспертизы. Отметим и то, что судебная практика по вопросу признания отходов в качестве продукции окончательно не сформирована, имеются примеры как положительных, так и отрицательных для хозяйствующих субъектов решений.
ДОВОДЫ ПОЛОЖИТЕЛЬНОЙ ПРАКТИКИ
Положительный для правоприменителя подход можно проиллюстрировать на примере Постановления АС Центрального округа от 16.07.2021 по делу No А08–10665/2020, в котором контролирующий орган пытался привлечь компанию к ответственности за осуществление предпринимательской деятельности без лицензии на утилизацию отходов. Государственный орган осуществил попытку квалифицировать деятельность по получению органического удобрения как утилизацию навоза. Суды указали, что в силу п. 3.16 ГОСТ 30772–2001 «Межгосударственный стандарт. Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Термины и определения» свиной навоз — это побочный продукт, получение которого не является целью данного производства, но пригодный как сырье в другом производстве. В Примечании к данному пункту указано, что побочный продукт не является отходом.
Позиция суда основывалась на том, что свиной навоз не относится ни к отходам производства, ни к отходам потребления, он не уничтожается и не подлежит захоронению, а является сырьем для приготовления органического удобрения. Исследовав используемые терминологические понятия, суд пришел к выводу, что в законодательстве нет понятия «отходы животноводства» и, как следствие, понятия «утилизация отходов животноводства».
Обосновывая отказ в удовлетворении заявленных требований, суд обратился к письмам Минприроды России от 05.05.2016 No 04-12-27/9376 и Минсельхоза России от 11.08.2016 No ВА-14- 27/8782, в которых разъясняется, что в случае отнесения навоза, помета и других органических веществ к продукции требования природоохранного законодательства (требования по получению лицензий; размещению отходов I–IV классов опасности; оформлению паспортов; разработке проектов, нормативов образования и лимитов на их размещение; расчету и внесению платы за негативное воздействие на окружающую среду при размещении отходов производства и потребления на такие навоз, помет, органические вещества и материалы) на них не распространяются. Данную позицию можно назвать узким правоприменением, в рамках которого суд решает вопрос формально, придавая большое значение документально зафиксированным обстоятельствам.
ДОВОДЫ ОТРИЦАТЕЛЬНОЙ ПРАКТИКИ
Противоположный подход сложился при рассмотрении дела об оспаривании отказа в утверждении нормативов и лимитов на размещение отходов. В этом деле позиция суда была сведена к отсутствию противопоставления отходов продукции. Суд не только учел формальное следование обществом правилам документального оформления отходов для использования их в качестве продукции, но и оценил фактическое состояние отходов.
Так, в постановлении окружного суда было указано, что если отходы включены в ФККО, то у общества имеется обязанность по их учету, установлению нормативов образования и лимита на размещение, а также по составлению паспортов опасных отходов, образующихся в ходе производственной деятельности.
Отметим, что окружной суд пришел к следующему выводу: даже использование обществом свиного навоза в виде органического удобрения согласно полученному сертификату не опровергает факт образования в процессе его деятельности соответствующего отхода и не освобождает от исполнения обязанностей, установленных действующим законодательством. Указанная позиция окружного суда основывалась на Определении ВС РФ от 27.05.2020 No 309-ЭС20-6698. Суд также отметил необходимость применения положений закона, а не писем контрольных органов, имеющих информационно- разъяснительный характер и не изменяющих требований законодательства.
Таким образом, можно констатировать, что судебная практика по любым видам споров, связанных с отходами, не является унифицированной. В этой связи не стоит забывать о взаимосвязи всех видов споров в отношении обращения с отходами, которая может привести к возникновению еще целого ряда споров, имеющих общее основание.
(Статья была опубликована в июльском номере журнала Legal Insight | No 06 (112) | 2022)