Статья Юрия Аксёнова, партнёра Orchards, в рамках совестного проекта Orchards и
Legal Insight «ЭкоLAW».
Экологические споры не выделены в самостоятельную специализацию судебных составов или отдельных судей. Это приводит к непропорциональному росту доказательственного значения экспертного заключения. Более чем в 90 % экологических споров выводы эксперта принимаются судом без назначения дополнительной или повторной экспертизы, а рецензии на заключение эксперта обычно оцениваются судом критически. В статье даны рекомендации по предотвращению возможных рисков от некорректно сделанных проб и некачественных экспертных заключений на досудебной и судебной стадиях.
Принцип «загрязнитель платит» был провозглашен еще в 2002 г. в Экологической доктрине Российской Федерации.
В том же году обязанность полного возмещения вреда, причиненного окружающей среде вследствие нарушения природоохранного законодательства, была закреплена Федеральным законом No 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», установившим общий порядок компенсации такого вреда. Однако на практике в течение 10 последующих лет ответственность за выявленные экологические правонарушения обычно ограничивалась административными штрафами, которые редко оспаривались из-за сравнительно небольшого размера либо нежелания портить отношения с надзорным органом.
Ситуация существенно изменилась после того, как Правительство РФ и Минприроды России утвердили таксы и методики исчисления размера вреда, причиненного окружающей среде: механизм, позволяющий использовать результаты проверочных мероприятий для пополнения доходов бюджета путем взыскания с нарушителей значительных сумм «живых» денег оказался весьма действенным, в том числе в судебной практике, которая стала активно развиваться с 2010 г. С учетом 20-летнего срока исковой давности по требованиям о возмещении вреда, причиненного окружающей среде, экологические риски переместились в сегмент «красного уровня опасности». Это потребовало от бизнеса выработки эффективных способов защиты от необоснованных претензий.
В подавляющем большинстве случаев споры, связанные с нарушением законодательства об охране окружающей среды, вытекают из административных (привлечение к административной ответственности; выдача предписаний; взыскание платы за негативное воздействие на окружающую среду) либо гражданских правоотношений (возмещение вреда, причиненного окружающей среде, путем взыскания убытков и/или путем возложения обязанности по восстановлению нарушенного состояния).
Бремя доказывания имеющих юридическое значение обстоятельств возлагается на Росприроднадзор — уполномоченный орган государственного экологического контроля. Соответственно, формирование им доказательственной базы осуществляется в основном уже на стадии проведения контрольного мероприятия (плановой или внеплановой проверки). Дополнительные доказательства также могут быть получены позднее в рамках производства по делу об административном правонарушении, возбужденному на основании результатов контрольного мероприятия. Однако на практике действия контрольного органа чаще всего основываются на материалах проверки.
ЭКСПЕРТИЗА НА ДОСУДЕБНОМ ЭТАПЕ
Нормативную основу процедуры сбора Росприроднадзором доказательств в рамках контрольных мероприятий составляют Федеральный закон от 31.07.2020 No 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» и Постановление Правительства РФ от 30.06.2021 No 1096 «О федеральном государственном экологическом контроле (надзоре)». Указанные акты закрепляют право Росприроднадзора привлекать к контрольным мероприятиям экспертов и экспертные организации, включая подведомственные ему бюджетные учреждения. Такое экспертное сопровождение обеспечивается специалистами подведомственного Росприроднадзору ФГБУ «ЦЛАТИ» (Центра лабораторного анализа и технических измерений). Они отбирают необходимые пробы, проводят лабораторные исследования и выдают экспертные заключения, на основании которых Росприроднадзор принимает решения в рамках контрольного мероприятия. Эти же документы в дальнейшем используются как доказательства в материалах административного производства и при разбирательстве дел о возмещении вреда, причиненного окружающей среде.
Опыт рассмотрения экологических споров показывает, что представителю компании, обладающему должным экспертным уровнем, необходимо участвовать во всех контрольных мероприятиях с самого начала проверки. Еще лучше провести альтернативную экспертизу по инициативе самой проверяемой компании.
Во-первых, несмотря на предписание Постановления Правительства РФ No 1096 осуществлять отбор проб в строгом соответствии с утвержденными документами по стандартизации, правилами отбора проб и методами их исследований (испытаний) и измерений, техническими регламентами или иными нормативными техническими документами, правилами, методами исследований (испытаний) и измерений и иными документами, на практике специалисты ЦЛАТИ нередко от- ступают от этих требований. Так, применительно к отбору проб почвы наиболее часто встречаются следующие нарушения:
- некорректный выбор пробных площадок без учета свойств почвенного покрова и рельефа местности без определения типов и разновидностей почв;
- отбор одной точечной пробы почвы вместо пяти с последующим формированием объединенной пробы;
- несоблюдение требования об идентичности естественных условий отбора контрольных и фоновых проб;
- использование загрязненных инструментов и т. п.
Данные нарушения существенно искажают итоговые результаты исследований и могут при- вести к ошибочному выводу о причинении вре- да окружающей среде со всеми вытекающими из этого негативными последствиями. Задача представителя компании заключается в том, чтобы своевременно заметить и зафиксировать допущенное нарушение, сделав соответствую- щие отметки в акте отбора проб, чтобы в дальнейшем иметь основания для оспаривания достоверности выводов экспертизы ЦЛАТИ.
Во-вторых, результаты исследований отобранных проб в значительной степени зависят от применяемой методологии лабораторного исследования, правильности выбора контрольного показателя (ПДК — предельно допустимой концентрации, ОДК — ориентировочно допустимой концентрации или естественно- го фона) и корректной интерпретации результатов в экспертном заключении. Дать оценку проведенным исследованиям и подтвердить корректность выводов экспертов ЦЛАТИ невозможно без наличия специальных знаний, а реальная возможность контролировать процесс исследования у проверяемой компании отсутствует.
В-третьих, для последующего опровержения выводов о наличии загрязнения окружающей среды необходимо обеспечить сопоставимость условий и минимальный временной интервал между датами отбора проб в рамках проверки и для проведения альтернативного исследования. Это связано с тем, что природная среда обладает свойством самоочищения и самовосстановления (соответственно, степень загрязнения с течением времени может уменьшаться естественным образом), и с требованиями регламентов проводить отбор проб в специфических условиях (например, только в теплое время года).
В-четвертых, нельзя сбрасывать со счетов то обстоятельство, что ЦЛАТИ является подведомственным учреждением Росприроднадзора. Это уже само по себе создает предпосылки для разумных сомнений в беспристрастности и объективности экспертов.
С учетом изложенного вполне очевидна целесообразность параллельного проведения аналогичной экспертизы по инициативе самой компании. Альтернативное заключение, подготовленное независимым экспертом, не только поможет перепроверить выводы контрольного органа, но и при необходимости станет эффективным доказательством в последующих судебных разбирательствах.
ЭКСПЕРТИЗА НА СУДЕБНОМ ЭТАПЕ
В пункте 21 Постановления Пленума ВС РФ от 30.11.2017 No 49 «О некоторых вопросах применения законодательства о возмещении вреда, причиненного окружающей среде» указывалось на возможность привлечения судом специалистов при проведении экспертиз «для правильного решения вопросов, требующих специальных знаний, в том числе в области определения источника происхождения вреда, механизма его причинения, его размера, объема необходимых восстановительных работ, возможности и сроках их проведения». Таким образом, практически все подлежащие установлению в рамках любого экологического спора обстоятельства рассматриваются Пленумом как требующие специальных знаний.
Действительно, исследование и оценка большинства доказательств по экологическому спору диктуют необходимость наличия комплексных знаний из разных областей науки: физики, химии, биологии, геометрии, экономики и др. К примеру, Приказ Минюста России от 27.12.2012 No 2373 выделяет несколько видов судебных экологических экспертиз, выполняемых подведомственными ему учреждениями, в частности исследование Российским федеральным центром судебных экспертиз (РФСЦЭ) экологического состояния:
- объектов почвенно-геологического происхождения;
- естественных и искусственных биоценозов;
- объектов окружающей среды в целях определения стоимости восстановления;
- объектов городской среды;
- водных объектов.
Отказ в назначении судебной экспертизы по экологическому спору обычно бывает связан с двумя обстоятельствами:
- с состоянием объекта исследования, существенно изменившимся с момента первоначального выявления факта причинения вреда окружающей среде (например, в результате самовосстановления природной среды), и с тем, что полученные результаты не могут быть репрезентативными;
- с сокращенным (двухмесячным) сроком рассмотрения судами дел о привлечении к административной ответственности за экологические правонарушения и жалобами на постановления о привлечении к административной ответственности.
Стоит отметить, что на сегодняшний день в российских судах экологические споры не выделены в самостоятельную специализацию судебных составов или отдельных судей. Это приводит к непропорциональному росту доказательственного значения экспертного заключения. Суд, как правило, не может самостоятельно критически оценить выводы эксперта как с точки зрения корректности метода исследования, так и в сопоставлении с иными собранными по делу доказательствами и по умолчанию соглашается с ними, не имея оснований не доверять выводам эксперта, который обладает соответствующей квалификацией и предупрежден об уголовной ответственности.
Согласно статистике более чем в 90 % дел выводы эксперта принимаются судом без назначения дополнительной или повторной экспертизы, а рецензии на заключение эксперта обычно оцениваются судом критически. В какой-то степени эта проблема может быть решена с помощью участия в деле специалиста, однако пока подобная практика не получила широкого распространения.
Статья была опубликована в июньском Legal Insight № 5 (111) 2022